“十二五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型階段，環(huán)境質(zhì)量改善等成為公眾關(guān)注的熱點。環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵期。如何應(yīng)對環(huán)境保護工作的新形勢和新挑戰(zhàn)？如何建立與經(jīng)濟社會和環(huán)境形勢發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境管理模式？本報特邀相關(guān)專家撰寫此文，以饗讀者。
不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，所帶來的主要環(huán)境問題會有所差異，決定了環(huán)境管理要做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。
“十二五”時期是我國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展已進入轉(zhuǎn)型期。環(huán)境保護面臨著新的形勢與問題，呈現(xiàn)一些新特征、新趨勢。以實現(xiàn)環(huán)境目標為導(dǎo)向的環(huán)境管理相應(yīng)進入調(diào)整的重要轉(zhuǎn)折期，應(yīng)未雨綢繆，加快轉(zhuǎn)型和變革速度，建立與經(jīng)濟社會和環(huán)境形勢發(fā)展需求相適應(yīng)的環(huán)境管理模式，以有效應(yīng)對經(jīng)濟、社會、環(huán)境轉(zhuǎn)型所帶來的挑戰(zhàn)。
“十二五”是環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期
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經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢要求環(huán)境管理轉(zhuǎn)型已刻不容緩。社會對環(huán)境需求轉(zhuǎn)型要求環(huán)境管理轉(zhuǎn)型要提前謀劃。環(huán)境管理滯后于環(huán)境問題轉(zhuǎn)變的速度，迫切需要加快環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
“十二五”時期既是我國經(jīng)濟體制、社會體制改革的深入期，也是環(huán)境管理由污染控制轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善目標的過渡期和敏感期。經(jīng)濟社會與環(huán)境問題都在發(fā)生轉(zhuǎn)變，各種矛盾加劇。要做到精準有效地解決環(huán)境問題，環(huán)境管理必然要提早開展戰(zhàn)略儲備，主動轉(zhuǎn)型，建立與正在或可能出現(xiàn)的環(huán)境問題相適應(yīng)的環(huán)境管理機制。
經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢要求環(huán)境管理轉(zhuǎn)型已刻不容緩。經(jīng)歷了30年的高速發(fā)展，“十二五”時期，我國的經(jīng)濟穩(wěn)定增長已面臨一些深層次障礙，處于能否跨過中等收入陷阱和轉(zhuǎn)型陷阱的重要節(jié)點。同時，新的增長點和競爭優(yōu)勢亟待形成，勢必加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及體制改革進度。在經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及重化工業(yè)仍將持續(xù)增長等形勢下，環(huán)境問題將隨著經(jīng)濟形態(tài)變化而不同。環(huán)境管理作為管理體制及環(huán)保事業(yè)的一部分，要做出積極調(diào)整。
一是在內(nèi)需成為經(jīng)濟增長的主要動力預(yù)期下，可能引發(fā)消費型、生活型等環(huán)境污染問題。如機動車消費增長導(dǎo)致城市群、區(qū)域性大氣灰霾、光化學(xué)煙霧等二次污染問題顯現(xiàn)；信息化加快及電子產(chǎn)品的升級換代，帶來重金屬、有毒有害污染物等的增加。
二是“十二五”時期，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐加快，帶來環(huán)境問題的轉(zhuǎn)型。如光伏產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶來了較嚴重的環(huán)境污染。這一時期仍是工業(yè)化、重化工業(yè)發(fā)展持續(xù)推進期，累積型、長期型、復(fù)合型的環(huán)境污染問題正集中顯現(xiàn)，新老環(huán)境問題交織，環(huán)境問題更加復(fù)雜，環(huán)境壓力更加巨大。
社會對環(huán)境需求的轉(zhuǎn)型要求環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提前謀劃。“十二五”時期是實現(xiàn)小康社會建設(shè)和向高等收入國家行列邁進的加速期。社會對環(huán)境質(zhì)量改善和人體健康的需求意愿更加強烈，對環(huán)境質(zhì)量改善速度的期待迅速提高�！笆濉睍r期也是社會矛盾凸顯期，社會對環(huán)境污染、環(huán)境違法的“零容忍”態(tài)度，決定群體性環(huán)境事件也將在這一時期明顯增多。環(huán)境保護面臨著多方面的壓力，缺乏緩沖空間，處于環(huán)境風(fēng)險高發(fā)期與并發(fā)期。
但我國環(huán)境風(fēng)險防控基礎(chǔ)非常薄弱，已有的環(huán)境風(fēng)險管理政策措施零散、不系統(tǒng)，復(fù)雜多變的環(huán)境風(fēng)險問題很難通過現(xiàn)行的環(huán)境管理制度措施徹底解決。如總量控制與目標責(zé)任制中的常規(guī)控制指標，不能完全真實反映復(fù)雜的環(huán)境污染狀況和潛在的環(huán)境風(fēng)險水平；以應(yīng)急為主的環(huán)境污染事故防治體系難以實現(xiàn)全過程的風(fēng)險防控；環(huán)境風(fēng)險管理機制尚未建立，缺乏有效的管理目標與考核約束。
環(huán)境管理滯后于環(huán)境問題轉(zhuǎn)變的速度，迫切需要加快環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。伴隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，主要的環(huán)境問題正在轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)與高等收入國家、后工業(yè)化及我國小康社會目標相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量水平的難度加大。
一是二次環(huán)境污染、區(qū)域性環(huán)境污染等問題日益凸顯。PM2.5、PM10、臭氧等二次污染物來源廣泛，形成機理復(fù)雜，難于治理。實施水、大氣污染減排時已發(fā)現(xiàn)污染問題轉(zhuǎn)移到土壤和地下水的現(xiàn)象。城市“灰霾天”日益突出，流域污染特征日趨明顯。
二是環(huán)境風(fēng)險加劇，呈高發(fā)態(tài)勢。當前，我國血鉛超標，鎘、砷等重金屬污染，危險化學(xué)品，危險廢物等有毒有害物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險處于高發(fā)態(tài)勢，而我國環(huán)境污染復(fù)合型、累積型、難治理等特征，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險在較長時期仍難以全面消除。
三是社會輿論和百姓訴求成為影響環(huán)境政策制定的重要因素。網(wǎng)絡(luò)及以網(wǎng)絡(luò)為依托的新媒體出現(xiàn)使信息傳播日益快速、多樣，極大地提升了社會對環(huán)境問題的關(guān)注度，社會輿論對環(huán)境保護的影響正日益加深。以應(yīng)對公眾環(huán)境輿論和環(huán)境訴求出臺新環(huán)境政策的特征初顯。不少地區(qū)公眾的推動成為環(huán)境保護工作的主要驅(qū)動因素，具有雙重影響，給未來環(huán)境保護工作帶來巨大的挑戰(zhàn)。
然而，我國環(huán)境管理模式已經(jīng)滯后于環(huán)境問題的轉(zhuǎn)變速度。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標的環(huán)境管理模式尚未系統(tǒng)建立。多環(huán)境污染物、多環(huán)境要素、區(qū)域間環(huán)境協(xié)同控制機制尚未健全。血鉛、“毒地”、面源污染、灰霾等非減排領(lǐng)域環(huán)境管理控制仍明顯不足。在環(huán)境決策和管理中，環(huán)境信息公開與公眾參與不足，公眾環(huán)境權(quán)益得不到充分保障。
科學(xué)把握環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型推進路徑和重點
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環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的核心是對總量控制——質(zhì)量改善——風(fēng)險防范三者目標導(dǎo)向關(guān)系的把握。在不同發(fā)展階段環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)積極調(diào)整�，F(xiàn)階段轉(zhuǎn)型的重點是研究實施由污染控制向質(zhì)量控制目標轉(zhuǎn)變的管理政策。
環(huán)境管理轉(zhuǎn)型具有復(fù)雜性與艱巨性，因此與我國管理體制改革一樣，并不是突變性的，而應(yīng)是一種漸變式的改革�，F(xiàn)階段積極推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，要以轉(zhuǎn)型期我國面臨的主要經(jīng)濟社會與環(huán)境問題為依據(jù)，把握環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的核心與路線，創(chuàng)新環(huán)境管理思路。
環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的核心是對總量控制——質(zhì)量改善——風(fēng)險防范三者目標導(dǎo)向關(guān)系的把握。以污染控制、質(zhì)量改善和風(fēng)險防范為目標的3種環(huán)境管理模式的選擇，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾環(huán)境意識和監(jiān)督管理能力等因素。從中長期發(fā)展趨勢看，以總量控制為主要抓手的環(huán)境管理模式受經(jīng)濟發(fā)展周期波動影響較大。在經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，以加大削減量為主的總量控制措施可能事倍功半。在經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、經(jīng)濟發(fā)展動力機制深度調(diào)整期間，以遏制新增量為主的總量控制措施可能會與形勢匹配度不高。
基于改善環(huán)境質(zhì)量、滿足人體健康需求的環(huán)境管理方式，具有長期性、根本性，并與公眾切身感受關(guān)聯(lián)較大，較能體現(xiàn)控源減排的效率和效果。我國經(jīng)濟發(fā)展階段、環(huán)境形勢轉(zhuǎn)變將使總量——質(zhì)量——風(fēng)險互動關(guān)系有所變化。因此，環(huán)境管理轉(zhuǎn)型首先要解決的是明確轉(zhuǎn)型時期3個目標導(dǎo)向的優(yōu)先序。
環(huán)境管理在不同發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)積極調(diào)整。總體來看，我國在不同階段和不同區(qū)域選擇了多維的環(huán)境管理模式。“十二五”時期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風(fēng)險方法目標管理模式過渡時期。PM2.5環(huán)境質(zhì)量標準出臺反映了這種趨勢。
“十三五”時期，將是我國實施總量控制與質(zhì)量改善雙重約束目標控制期。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化壓力未完全解決階段，治污減排仍是環(huán)境保護的重點，短期內(nèi)不能弱化，與風(fēng)險防范一并作為環(huán)保兩大抓手。環(huán)境質(zhì)量作為目標指向，有可能建立總量與質(zhì)量雙重約束的考核機制。
“十三五”以后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)若能成功轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟增長與原材料消費逐步“脫鉤”，環(huán)境壓力有可能逐步減輕。常規(guī)污染物總量控制的必要性將有所降低�；谌梭w健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向預(yù)期將成為環(huán)境保護工作根本的出發(fā)點。
如果僅考慮占主導(dǎo)地位的管理模式，從污染控制到質(zhì)量改善，可能需要10～15年的時間。之后，我國可能更多地關(guān)注控制環(huán)境風(fēng)險，以保護人體健康和生態(tài)系統(tǒng)完整性為主要導(dǎo)向。
現(xiàn)階段環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重點是研究實施由污染控制向質(zhì)量控制目標轉(zhuǎn)變的管理政策，提升環(huán)境質(zhì)量目標地位。以環(huán)境質(zhì)量控制為目標機制是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的方向與必然趨勢。當前，我國應(yīng)盡早啟動環(huán)境質(zhì)量改善的儲備性政策研究。進一步研究建立污染控制、風(fēng)險防范與環(huán)境質(zhì)量改善的響應(yīng)關(guān)系。從改善環(huán)境質(zhì)量的角度，合理確定污染減排類型、目標和減排幅度。盡早研究制定基于環(huán)境質(zhì)量改善目標的環(huán)境管理策略，推動污染減排和環(huán)境風(fēng)險管理的同時應(yīng)更多地考慮環(huán)境質(zhì)量改善導(dǎo)向，形成以環(huán)境質(zhì)量倒逼總量減排、以總量減排倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的聯(lián)合驅(qū)動機制。
“十二五”時期，應(yīng)加快包括PM2.5在內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量評價與考核體系建設(shè)，進一步完善并逐步建立“污染物排放總量控制——質(zhì)量改善”的雙控制度。
采取有效措施推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
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環(huán)境管理的思路和意識要積極轉(zhuǎn)型，加快開展以環(huán)境質(zhì)量為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理政策儲備，提升環(huán)境管理的社會驅(qū)動力，逐步重構(gòu)以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境管理體制機制。
應(yīng)采取以下措施推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型:
環(huán)境管理的思路和意識要積極轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新理念才能推動管理轉(zhuǎn)型。管理者應(yīng)審時度勢，及時把單一的污染控制管理思路調(diào)整到環(huán)境質(zhì)量與污染減排管理雙重控制，調(diào)整到“十三五”及中長期環(huán)境質(zhì)量改善、人體環(huán)境健康與生態(tài)系統(tǒng)平衡目標管理上來。
一要深刻認識到經(jīng)濟社會問題轉(zhuǎn)型、環(huán)境問題轉(zhuǎn)型所帶來的污染控制、質(zhì)量改善和風(fēng)險防范3個目標導(dǎo)向的變化，提早調(diào)整戰(zhàn)略思路和視角，主動謀劃基于環(huán)境質(zhì)量改善的污染控制、風(fēng)險防范等管理的政策機制。
二要深刻認識到社會輿論、公眾環(huán)境訴求對環(huán)境保護工作的影響，增強環(huán)境風(fēng)險高發(fā)引發(fā)社會不穩(wěn)定的憂患意識，將公眾環(huán)境質(zhì)量改善等需求預(yù)期作為審視我國環(huán)境管理模式的基本依據(jù)。
三要切實理解基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品、是政府必須提供的公共服務(wù)，將維護環(huán)境質(zhì)量作為城市發(fā)展的底線。
四要清醒認識到，以環(huán)境質(zhì)量控制為目標的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型存在巨大的難度，并非一蹴而就。而是要有的放矢，提早研究我國環(huán)境質(zhì)量的階段需求預(yù)期，制定在經(jīng)濟技術(shù)可行下的環(huán)境質(zhì)量改善預(yù)期性目標，穩(wěn)步推進基于環(huán)境質(zhì)量改善、保障人體健康的環(huán)境管理政策機制。
加快開展以環(huán)境質(zhì)量為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理政策儲備。一是優(yōu)化行政管理效能，在地方政府政績考核指標中增加環(huán)境質(zhì)量指標。增強環(huán)境質(zhì)量考核的能力與條件，突破環(huán)境質(zhì)量考核的瓶頸，探索建立環(huán)境質(zhì)量考核的校核制度。把環(huán)境質(zhì)量納入考核范圍，大幅度增加質(zhì)量目標的內(nèi)容，將環(huán)境受益人口、健康河流長度、呼吸新鮮空氣等以人為本、形象化指標納入指標體系，重點解決污染減排和環(huán)境質(zhì)量之間的掛鉤問題。
二是儲備環(huán)境質(zhì)量管理政策制度。以環(huán)境質(zhì)量為基準研究制定污染排放標準，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環(huán)境健康密切相關(guān)的污染物的管理政策。按照環(huán)境質(zhì)量改善的客觀規(guī)律，逐步實施按要素的系統(tǒng)管理，顯著提升清潔而安全水體、清潔空氣、保護與恢復(fù)土地、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)四大目標導(dǎo)向的層次。研究以環(huán)境質(zhì)量改善目標導(dǎo)向的分區(qū)分類管理政策。鼓勵各地方根據(jù)自身環(huán)境狀況和突出環(huán)境問題，制定地方排污標準，實施特別排放限值進行嚴格管控。
三是提升環(huán)境管理的社會驅(qū)動力。完善社會監(jiān)督機制，建立有效的環(huán)境信息公開制度，促進環(huán)境保護領(lǐng)域社會組織的發(fā)展，構(gòu)建全民參與的社會行動體系。環(huán)評報告書、排污許可證、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、“三同時”驗收等必要的環(huán)境信息應(yīng)全部向公眾公開。鼓勵建立企業(yè)環(huán)境信用評價體系，引導(dǎo)公眾對企業(yè)環(huán)境行為進行監(jiān)督，促使企業(yè)將保護環(huán)境作為自身社會形象和產(chǎn)品競爭力的重要部分。
四是夯實環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的環(huán)境科技理論研究。開展總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善之間的關(guān)系研究，探索流域水污染治理技術(shù)、水環(huán)境管理技術(shù)、區(qū)域大氣復(fù)合污染的作用機理和區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)，研究影響人體健康的重大環(huán)境問題的復(fù)合生態(tài)毒理效應(yīng)及控制削減技術(shù)。
逐步重構(gòu)以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境管理體制機制。環(huán)境管理轉(zhuǎn)型應(yīng)順應(yīng)國家經(jīng)濟社會改革趨勢，尋求不同管理模式與變革的契合點。要探索實行職能有機統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的大部門體制，強化環(huán)境資源統(tǒng)籌能力，重構(gòu)碎片化的管治體系，改革環(huán)境管理的交叉錯位現(xiàn)象，夯實環(huán)境質(zhì)量目標導(dǎo)向的資源保障基礎(chǔ)。
充分認識資源的統(tǒng)籌管理及其對環(huán)境質(zhì)量改善的支撐作用，賦予環(huán)保部門改善環(huán)境質(zhì)量的調(diào)控決策型權(quán)利，增強區(qū)域流域環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。加強部門政策聯(lián)動評估，提高公共管理政策、宏觀經(jīng)濟政策、資源開發(fā)利用和保護政策、環(huán)境保護政策的協(xié)同性。建立健全監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的機制，實行環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價、責(zé)任追究制度。
